La organización territorial del Estado: municipios, provincias y Comunidades Autónomas
El artículo 137 de la Constitución Española establece que el Estado se organiza territorialmente en tres tipos de entidades: los municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas que se constituyan. La enumeración es precisa y cerrada: no figuran aquí ni las comarcas, ni las regiones, ni las islas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Las islas merecen una aclaración importante: el artículo 141.4 CE les reconoce administración propia en forma de Cabildos o Consejos, pero este precepto es distinto del artículo 137 y no altera la enumeración básica.
El Estatuto de Autonomía: norma básica y reforma
El artículo 147 CE define el Estatuto de Autonomía como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. Debe contener, al menos, la denominación de la Comunidad, la delimitación de su territorio, la denominación y sede de sus instituciones propias, y las competencias asumidas. En cuanto a su reforma, el artículo 147.3 CE establece que deberá ajustarse al procedimiento previsto en el propio Estatuto y que, en todo caso, requerirá la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica. No basta una ley ordinaria ni una mayoría cualificada sin ese rango.
Las dos vías de acceso a la autonomía
La Constitución prevé dos procedimientos de acceso al autogobierno. La vía ordinaria, regulada en el artículo 143, corresponde a la iniciativa de las Diputaciones interesadas o del órgano interinsular y a las dos terceras partes de los municipios de cada provincia cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral. Todos estos requisitos deben cumplirse en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado por alguna de las Corporaciones locales. Si la iniciativa no prospera, solo puede reiterarse pasados cinco años.
La vía rápida, recogida en el artículo 151.1, permite acceder a la autonomía plena sin esperar el plazo de cinco años del artículo 148. Para ello se exige que la iniciativa sea acordada por las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada que representen la mayoría del censo electoral, y que sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. El umbral es muy exigente: la mayoría absoluta se calcula sobre el total del censo de electores, no sobre los votos válidamente emitidos, lo que supone un estándar mucho más alto.
El reparto de competencias: artículos 148, 149 y 150
El artículo 148 enumera las materias que las Comunidades Autónomas pueden asumir. El artículo 149.1 fija las competencias exclusivas del Estado. Entre estas últimas destaca, por su matiz específico, la legislación laboral: el artículo 149.1.7.ª CE la reserva íntegramente al Estado, pero añade que su ejecución corresponde a los órganos de las Comunidades Autónomas. Este reparto es distinto al modelo de bases y desarrollo propio de otras materias como la sanidad o la Seguridad Social.
El artículo 149.3 CE contiene la llamada cláusula de supletoriedad y prevalencia. Establece que las materias no atribuidas al Estado por la Constitución pueden corresponder a las Comunidades Autónomas según sus Estatutos; pero si los Estatutos no las han asumido, la competencia queda en manos del Estado. Cuando surge conflicto, las normas estatales prevalecen sobre las autonómicas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas. Y, en todo caso, el derecho estatal es supletorio del derecho autonómico. No existe, por tanto, una residualidad automática a favor de las Comunidades Autónomas.
El artículo 150 regula tres instrumentos de flexibilización. Las leyes marco del apartado 1 permiten a las Cortes atribuir a las Comunidades Autónomas la facultad de dictar normas en materias estatales dentro de los límites fijados. Las leyes orgánicas de transferencia o delegación del apartado 2 permiten ceder facultades estatales a las Comunidades. Y el apartado 3 permite al Estado dictar leyes de armonización de las disposiciones autonómicas cuando lo exija el interés general. La apreciación de esa necesidad corresponde a las Cortes Generales, y exige la mayoría absoluta de cada Cámara, tanto del Congreso como del Senado.
El control de la actividad autonómica: artículo 153
El artículo 153 CE distribuye el control sobre los órganos autonómicos entre cuatro instancias. El Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de ley. El Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, controla el ejercicio de las funciones delegadas del artículo 150.2. La jurisdicción contencioso-administrativa controla la administración autónoma y sus normas reglamentarias. Y el Tribunal de Cuentas ejerce el control económico y presupuestario.
Las medidas coercitivas del artículo 155
Cuando una Comunidad Autónoma incumple las obligaciones constitucionales o legales, o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno puede adoptar las medidas necesarias para obligarle al cumplimiento forzoso. Para ello debe, primero, requerir al Presidente de la Comunidad y, si el requerimiento no es atendido, obtener la aprobación por mayoría absoluta del Senado. Es el Senado, como cámara de representación territorial, y no el Congreso ni las Cortes en sesión conjunta, quien autoriza estas medidas.
Los recursos financieros y sus límites: artículo 157
El artículo 157.1 CE enumera los recursos de las Comunidades Autónomas: impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales, transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, rendimientos de su patrimonio y el producto de operaciones de crédito. El apartado 2 establece una prohibición expresa: las Comunidades Autónomas no podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. Esta doble prohibición protege la unidad del mercado interior y conecta con el artículo 139.2 CE.
Puntos clave
- Art. 137 CE: tres entidades territoriales básicas, municipios, provincias y Comunidades Autónomas; sin comarcas, regiones ni islas en esta lista.
- Art. 147.3 CE: reforma del Estatuto requiere, en todo caso, ley orgánica de las Cortes Generales; no basta ley ordinaria.
- Art. 143.2 CE: vía ordinaria, plazo de seis meses para cumplir los requisitos desde el primer acuerdo; reiteración solo tras cinco años.
- Art. 151.1 CE: vía rápida, tres cuartas partes de los municipios más referéndum aprobado por mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no de los votos emitidos.
- Art. 149.1.7.ª CE: legislación laboral exclusiva del Estado, pero su ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas.
- Art. 149.3 CE: lo no asumido por los Estatutos corresponde al Estado; normas estatales prevalecen en caso de conflicto; derecho estatal supletorio del autonómico.
- Art. 150.3 CE: leyes de armonización, necesidad apreciada por las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara.
- Art. 153 CE: cuatro órganos de control: Tribunal Constitucional (normas con fuerza de ley), Gobierno con Consejo de Estado (funciones delegadas), jurisdicción contencioso-administrativa (administración y reglamentos) y Tribunal de Cuentas (control económico y presupuestario).
- Art. 155.1 CE: medidas coercitivas, aprobación por mayoría absoluta del Senado, no del Congreso.
- Art. 157.2 CE: prohibición de medidas tributarias sobre bienes fuera del territorio propio o que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios.
